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如何留住大量基层优秀法官

作者:傻傻地鱼 | 字数:9231

  “司法官队伍建设”一直以来都是国家司法改革过程中十分重要的一个环节。十八届三中全会以来国家司法改革措施纷纷出台,司法改革以史无前例的中国速度大刀阔斧向前推进,司改措施令人欢欣鼓舞。与此同时,众多的改革措施要落实到实处,必然离不开基层司法官去实行、落实,否则改革内容将形同虚设,但司法官队伍中的法官群体近年来确出现离职热潮,而且现象越来越突出,已经严重影响到法院的正常工作与业务开展。司法改革背景下,如何留住大量基层优秀法官,已成为当前法院、社会乃至国家需要关注重视的热点问题。

  一、法官流失的基本概况

  2014年两会期间,全国人大代表、最高人民法院副院长李少平发表个人意见:“法官流失问题已严重影响法官队伍稳定。”他用三个惊叹号表现了个人对此问题的担忧:“法官流失已是全国普遍的现象!”“基层法院法官流失问题格外严重!”“北京各级法院正以每年近百名法官的速度流失!”

  提出此类问题的并非仅有李少平代表一人,江苏、上海、广东等地区的代表也提出了类似的问题。全国人大代表、上海高级人民法院院长崔亚东谈到,近五年来上海流失法官300多名,仅去年一年就流失74名。全国人大代表、江苏省高级人民法院院长许前飞透露,2008年至2012年6月,江苏全省法院流出人员2402名,其中法官1850名。全国人大代表,广东省高级人民法院院长郑鄂称,5年来广东全省各级法院调离或辞职法官人数超过1600名。

  早在2012年,相关新闻媒体就对南京地区中基层法院中的法官流失情况做过调查:从2009年-2012年4月南京地区流入290人,流出128人,流入大于流出。流入人数中仅有33人具有审判职务跟经验,其中2009年8人,2010年6人,2011年9人,2012年1月-4月10人。流出人员中具有审判职务跟资格的高达96人,其中2009年21人,2010年32人,2011年21人,2012年1月-4月22人。流失的96人中61人流向其他国家机关(包括人大、政法委、区政府、检察院、公安等),占总数的63.5%,其余35人,有的辞职做了律师,有的流向其地区法院.通过数据分析明确看到,首先,南京地区法院具有审判资格的法官呈现纯流失状态。

  其次,法院流失的人员大多进入其他党政机关,也有的从事了与法律相关的其他职业。

  2006年3月9日中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》,明确阐述了对西部及贫困地区法官短缺问题的紧迫性与重要性的认识,然而8年后的今天,此问题从西部贫困地区蔓延发展到了东部经济发达地区。但这次并非因为地区贫困落后招不到人才,而是如今法院系统,人才进来的却留不住,法官离职“出走”现象严重。离职“出走”的法官以中青年居多,并且大多数为法院的工作能手、业务骨干。

  这些学历高、法学功底扎实、法律逻辑缜密的年轻人辞职“出走”,给法院系统带来了重大的负面影响:法院内部法官年龄结构断层,法官老龄化现象突出,“案多人少”矛盾突出,导致司法能力不足,影响审判工作的顺利推进,制约了审判创新能力与生产力的发展。总之,“法官流失”已成为东部发达地区中基层法院普遍存在的现象,并且形势发展成愈演愈烈之势。

  二、我国法官流失的成因剖析

  “法官流失”是法院必须面对并亟待解决的问题。我们知道,任何一个问题都不可能凭空产生,无所依据的,相反都有其特殊的社会、经济、政策等深层次的原因。“法官流失”这一现象也不例外。只有通过对法官流失这一问题产生的原因加以深层次的挖掘与分析,才能提出切实可行解决此问题的方法与策略。具体原因分析如下。

  (一)法官自身原因

  1.法官职业责任感、荣誉感不强。法官的职业责任感包含两层含义:一方面指的是对组织安排的审判工作,抱着一颗尽善尽美的心态去努力完成;另一方面更深层次要求是对于组织需要的,但不一定必须由自己完成的工作任务能够勇敢地承担下来,并尽心尽力去完成。法官职业荣誉感指的是因从事法官职业受到社会大众以及相关组织的认可与褒奖,而感到光荣与自豪产生的道德上的情感,进而会以极大的热情承担所担负的社会责任与履行应有的义务。法官的职业责任感与职业荣誉感是密不可分的。拥有职业责任感才会尽心尽力做好自己职业范围内的事情。职业范围内的事情做好了才会获得社会上尊重与认可,从而产生崇高的职业荣誉感。

  在我国法官队伍中,尤其是基层年轻法官中普遍存在职业责任感、荣誉感不强的问题。刚走出法学院的年轻人,最初都是怀揣着对法律的敬畏,对法官职业的向往,经层层选拔进入法院的。但是理想与现实总归存在落差:有的时候几张陈旧的桌椅,组成了巡回法庭“威严”的审判席;层层选拔后得到的法官身份,当事人同样可能对你怒骂甚至拳脚相加。诸如此类现象,严重损害了法官的责任感与荣誉感。

  2.法官价值难以实现,社会存在感不足。按照经济学原理,追求个人利益价值最大化是每个人发展的必然趋势。市场经济条件下,人们的世界观、人生观、价值观呈现多元化的发展状态。谚语道:“趋利是人之本能,避害是人之本性。”因此,当今社会最大程度上实现个人价值成为人们的追求。

  想必对于拥有高学历、具备深厚法学功底的法官来说,更是深谙这一道理。法官入职之前必然存在职业上的心理预期,对于个人的发展前景,薪资水平待遇以及社会价值的存在感都会有一个理想的标杆。进入法院工作一段时间后,他们会将预期与实际所得进行对比与权衡。当发现预期与其实际所得差异很大时,他们就会考虑更换职业、岗位或以其他方式去实现其心中的预期。尽管在某些情况下他们的预期或许并不合理、不切实际,但这是他自己的想法,外界很难去改变.

  (二)经济方面原因

  1.法官薪资不高,福利待遇较差。当前法官的工资标准是按照《公务员法》的规定施行的,因此工资标准与行政级别相挂钩,行政级别越高工资水平也就越高,但现实是在法院里行政职务晋升是很难的,好多法官都是在熬时间,等老法官退休空出相应职位才能有机会晋升。相比于政府机关,法院规模小很多,职位数量自然有限。法院内部正常情况下,一个刚进入法院的年轻人从书记员做起,经助理审判员、法官、副庭长直到庭长,至少需要十多年时间,庭长的行政级别也不过是科级而已。相反若是在其他党政机关、政府系统从科员做到科长,大约仅需要六七年时间而已,仕途顺利的十年左右做到处级也不是很难。

  此外,法院法官的工作特点被形象的描述为“5+2”“白+黑”,占用休息休假的时间加班加点已经成为不少法院的常态。相关问题在两会期间法院院长的工作报告中以及会议讨论中相关问题也都有所体现,连最基本休息休假的权利都被剥夺了,福利待遇怎么可能好。“我国基层法院法官收入偏低是一个不争的事实。由于法官收入与行政级别挂钩所以级别越高的法院,法官收入就越高。

  据贺卫方教授所说,我国法官收入最高者和最低者的差距至少是10倍.”基层法院与上级法院,市区法院与县级法院之间的“贫富差距”加重了基层法院法官的心理失衡,于是促使越来越多的基层法官通过考公务员转换工作岗位或者离职去寻求高薪职业。

  2.其他法律职业自由且收入可观,对法官吸引力大。有人这样形容法官的职业现状:“收入低门槛高,权利小风险大。领着卖白菜的工资,冒着卖白粉的风险。”收入低、入职难成为法官职业的真实写照。法官的收入与同级别其他单位的公务员的收入相比,差别往往也很大,更不用说相比于律师职业收入了。律师平均收入也比法官要多很多并且职业相对自由,受到条条框框限制比较少,业务水平要求也不像法官那样高。其他党政机关、政府部门的公务员工作朝九晚五,工作任务少,个人时间充裕。然而,法官职业恰恰相反,尤其基层法院法官加班加点基本是工作常态,更无自由可言。

  一些具有法官背景的律师往往更容易受到当事人的青睐。大公司、知名企业也更愿意出高价吸引这样既有丰富实务经验,又有法官背景,法学功底深厚的人才到公司、企业发展。这样一来,其他法律职业具有的优厚条件,形成了法官流失的一块儿强力磁场。

  (三)社会方面原因

  1.司法权威不高导致法官职业社会认同感差。司法权威是一种动态的法律权威。它根源于至高无上的法律,受到司法主体、社会环境以及司法制度等多种因素影响,并随着这些因素的社会变化发展而浮动变化。我国当前大的法治环境仍存在许多弊端,不少冤假错案频频曝光,在社会上产生重大的负面影响,严重损害了司法权威的树立与发展。司法权威呈现一种弱化的发展趋势,社会公众对司法的信赖与认可逐渐下降。在法院工作上表现为法官判决得不到社会公众的普遍认同,裁判结果得不到当事人的自觉履行,甚至法院强制执行时都会受到暴力抵抗。社会大众普遍认为:作为司法工作人员的法官,大多利用职务以权谋私,贪污腐败。这样的大众思维已经成为一种惯性。在这种社会环境、司法环境下,法官很难得到社会应有的尊重与信任。

  2.法官审案要面对来自当事人、媒体、社会公众等各方面压力。法官作为社会矛盾调解者与审判人,这种特殊的职业特征决定了他们需要面对的是当事人之间的矛盾与纠纷以及由此产生的社会怨气,因此法官所面临的职业风险相比于其他公务员也要更大。当事人由于达不到自己诉求,经常会出现静坐示威、上访诬告、甚至以死相威胁等情况。

  近年来,全国各地发生多起法官人身权利受到侵害或者履行职务时遭受暴力抗法的案件,严重侵害到了法官的人格尊严,甚至威胁到生命安全。

  “媒体审判”是近年来一个经常被提到的词语,它指的是:新闻媒体在报道消息、评论是非时,对任何审判前或者审判中的刑事案件,丧失其客观立场,明示或暗示,主张或反对处被告罪行,或处何种罪行,其结果或多或少影响审判,妨碍审判独立和公证的现象.“南京彭宇案”“南京富二代杀妻案”“浙江温岭虐童案”“浙江两张叔侄强奸冤案”,这些都是网上被炒的火热案子。案件还没进行公开审判,各大媒体就开始大肆宣传,甚至带有明显的主观色彩,尤其“南京彭宇案”更是引起了全社会的道德大讨论。媒体牵头,社会公众广泛参与下形成关于案件的“社会认知”,直接给审判法官带来了极大的压力。

  (四)政策方面原因

  1.法官职业保障制度不健全。法官职业保障是个内涵宽泛的概念,主要包括法官的职业收入保障、职业权利保障、职业安全保障、职业地位保障以及职业教育保障等相关内容。法官职业保障制度是在建立与完善法官职业保障相关具体内容的基础上形成的保障体系与运行机制。我国基层人民法院法官收入低、工作压力大、职业风险大,这是不争的事实。法官工资待遇与行政级别挂钩,没有根据法官的职业特点实行有别于公务员的工资制度。

  “案多人少”已经成为基层法院的通病,牺牲休息休假时间加班加点严重侵犯了法官休息休假权利。

  被当事人指责、怒骂、恐吓、威胁以及职业活动中遭受暴力抗法时有发生,人格尊严受到侵犯,人身安全受到威胁。这种长期“压抑”的环境使得法官们职业责任心与荣誉感下降,慢慢丧失对法官职业的信仰与忠诚,最终可能影响办案质量,导致司法不公。

  2.法官职业准入门槛高并且缺乏互动交流机制。《中华人民共和国法官法》第十二条规定:“初任法官采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”从规定中我们看到出任法官,《法官法》只设立了通过全国司法考试这一个门槛,但法院招收法官现实情况却存在两个门槛:第一个是必须要通过全国司法考试,第二个是必须要通过公务员考试,而且录用比例必须要达到1:3才能开考。一方面好多通过司法考试优秀人才被公务员考试挡在了法院门外。另一方面,基层法院法官招考,有时报名人数达不到1:3的比例,以至于无法组织公务员考试。进行公务员考试,是法院选拔法官的一个障碍.

  “司法职业之间互动交流”即实现律师、法官、检察官、高校法学教师之间的职业良性互动、交流也是好多学者所倡导追求的。谭世贵教授在一篇文章中认为:“培育我国法官、检察官、律师等法律职业共同体,停止从大学法科毕业生中直接招录法官,实行从职业律师或其他法律职业中遴选优秀者担任司法官,实行司法官职业化,逐步实现法官、检察官、律师职业同质化。”

  这种观点、想法是值得落实、发扬的,但是目前我国法院系统中的职业互动交流并不是很多,尤其是基层人民法院互动交流的机会少之又少。

  3.错案责任追究制度,使得法官办案面临更大的职业风险。错案责任追究制度,是上个世纪90年代在全国法院推行的一项制度。其目的是约束法官草率办案,加强对法官审判权的监督,进而使当事人的合法权益得到有效保障。但错案追究制度的实行并没有达到理想中的效果,相反却伴生了许多问题。好多法官面对“错案责任追究”审理案件畏手畏脚,为了在二审中案件不被改判,想尽各种方法先同上级法院沟通,获得相应指示后再进行裁判或者将案件提交给审判委员会讨论决定。这样责任就合情合理地转嫁给审判委员会。错案责任终身追究制更加使得法官办案“如履薄冰”,需要面临更大的职业风险,从而加重了法官办案已有的心理负担。

  三、法官流失的解决路径

  为了有效缓解法院中“法官流失”的现象,笔者认为,应当从整体上把握问题,大胆对法官职业现状进行改革与重构,形成系统化、体系化的改革方案。

  (一)设立法官荣誉制度,提高法官自身职业素养

  爱尔兰政治家、哲学家埃德蒙·伯克(EdmundBurke)1790年曾作过这样的描述:“谈到任何职业都具有荣誉这一问题,我们其实是在说职业之间是存在差别的。”

  荣誉不仅象征着成功,而且也是人们前进的动力跟力量的源泉。法官作为职业中的一种,当然也应有其自己的荣誉,即自己对自己从事职业的满足以及受到特定群体的尊重(这个特定的群体叫做荣誉域)。法官作为国家工作人员,要时刻牢记党、国家、人民对于自己的深切期望,要肩负使命感跟责任感。能够影响法官荣誉的因素很多。因此,设立法官荣誉制度要综合考虑,全面顾忌这些因素。

  我国法官在任职资格方面规定的相对较宽松。

  《法官法》对年龄、工作经验没有严格限制,只是规定了必须要通过司法考试。一些没有工作经验的年轻人进入法官序列,一方面工作经验不足,可能引起人们对法官权威性的质疑。另一方面,年纪轻轻,没有工作经验就可以做法官审理别人的案件纠纷,让人感觉做法官太容易,无法产生做法官的自豪感和荣誉感。因此,可以提高法官准入门槛,使得法官准入条件比一般公务员准入条件要高很多。

  这样入职法官者自然会产生高于常人的职业荣誉感,同时体会到法官职业来之不易,更会主动学习与严格要求自己,不断提高自身职业素养。总之,要建立法官荣誉制度,具体对法官的工资待遇、晋升渠道、业务培训教育、职业责任豁免等都应做出明确、合理的规定,切实使法官成为一种具有极高社会认可度,并被大众普遍尊重的职业。

  (二)建立法官统一招录、有序交流、逐级遴选制度,畅通法官晋升渠道

  我国法官招录采用的是公务员法与法官法双标准原则,即通过全国司法考试然后参加公务员考试,以1:3的比例标准择优录用。这一方法限制了好多优秀法学人才进入法官序列,甚至导致有的地方都达不到招录的条件以至无法正常招人。“在日本,所有法官都是经任命产生的。日本法官的升迁,实行的不是破格提拔,而是逐步提升。法官每隔三至四年调任一次,同其他官员一样,通过这种调任得到提升。从下级法院法官升至上级法院法官,从陪审法官升至审判长;从地方法院升至高等法院,再升至最高法院。”

  我国可以参考日本的法官选任以及交流、遴选的方式。目前,我国正在进行新一轮全国范围内的司法改革,要求法院人、财、物脱离于地方。借助这种大的司法背景,国家可以将基层法院人事权收归省高院所有。基层法官由省高院任命代替原来的考试选拔,法官由省高院任命后地方人大通过即可。这样,既可以确保法院法官数量的稳定,又能够确保法官的高素质,让众多优秀的法学人才有更多的机会进入法官序列。此外,在法官遴选问题上,高院应当加强从律师、基层一线法官队伍中选拔优秀人才进入更高一级法院,从律师中遴选法官在美国是法官产生的主要途径。优秀律师拥有丰富的办案经验,他们也大多具有雄厚的经济基础,不会过多考虑金钱生活问题,能有更大的精力投身到法官职业中去。

  在法官的互动交流问题上,笔者认为,应当加强法律职业之间的互动交流,加强上下级法院之间的互动交流,形成一个良性的法律职业共同体。律师、检察官、法官、大学法学教师每年都应当有适当比例的互动交流指标,使得法官能在不同的职业环境中得到锻炼并快速成长。上下级法院之间也应当加强互动交流。这一方式在湖北部分地区开始试点,《法制日报》曾报道过这样的文章《湖北“上挂下派”缓解基层法官断层》,目前来看,这种方式取得了较好效果。

  (三)细化法院内部职业分工,减轻法官工作压力

  “案多人少、工作压力大”,是我国法院普遍存在的问题。笔者考察了杭州地区数家法院的2013年案件审理情况如下:(1)滨江区人民法院:全年受理案件7528起,办结7390起,同比分别上升14.

  4%和16.9%,办案法官人均结案389件,位列全省第4;(2)江干区人民法院:全年受理案件12349件,办结12248件,一线法官人均结案278件,同比增长15.9%、18.9%、5.8%,增幅居全市法院之首;(3)下城区人民法院:全年受理案件8287件,办结9035件,结案同比增加551件,一线法官人均结案194件;(4)余杭区人民法院:全年受理案件18513件,结案18741件,同比上升3.2%和10.4%一线法官人均结案232件.从数据中可以看到,几家基层代表法院人均结案量,远远高于全国平均80件左右的水平,个别法院甚至是全国平均水平的4、5倍。

  致使“案多人少、工作量大”的原因是多方面的。近年来,诉讼案件的增多是一方面的原因,但更重要的原因,笔者认为是由于法院内部职责分工不合理,没有做到法官精英化。在美国1990年时,上诉法院每位法官处理案件的平均数为234.7件,联邦地区法院每位法官处理案件的平均数为464件.二十年前的美国法官人均审案水平就已经远远超过当前我国法院平均水平,但是美国法院却一直未出现案多人少,法官自称工作压力大的状况。分析其原因发现美国法院内部工作人员职责分工更为明确、细致,避免了法官所有事情都亲力亲为,大大提高了审判效率。我国法院也应当借鉴类似做法,设立数量较多的司法辅助人员与法官助理,明确法官、法官助理、司法辅助人员的职责分工,比如:可以将立案、审前准备、文书送达以及执行过程中的其它辅助性事务交由司法辅助人员处理。将审查诉讼材料,查询相关法律条文、组织证据交换,代表法官组织调解以及草拟法律文书等工作由法官助理去完成。精英化的法官则只负责最终的审判。这样各尽其能、分工明确科学化的工作流程,将会大大降低法官们的工作压力,提高审判效率。

  (四)完善法官培训制度,促进法官职级晋升提高待遇

  加强法官职业培训是法官管理的基础性工作,也是提高法官司法水平与司法能力的重要途径。当今社会“诉讼爆炸”式增长,人民法院的审判任务越来越重,法官们的工作压力越来越大,同时对于法官素质的要求也越来越高。面对法官流失的现状,有必要加强法官职业培训,完善法官培训制度。在法国,法官任职之前要经过系统的法官职业培训,在任职之后仍要继续定期参加职业培训,除了学习、补充相关法律知识之外,更重要的一点是不断提高对法官职业的认识,增加对法官职业的信仰与尊重。然而,目前我国法官培训并不完善,法官培训的价值定位不准确,培训的内容陈旧,缺乏针对性。

  因此,欲完善法官培训制度,必须要明确以下内容:(1)设立专门的法官培训机构并给予必要的人力与资金支持;(2)培训的内容不但要涉及到专业理论知识教育更要涉及到法官职业道德素养教育;(3)采用多样化的法官培训方式,比如:研讨会、外出实地考察、培训班、讲座等;(4)明确区分培训对象,因材施教,例如:对于法院行政岗位人员培训内容自然偏向行政管理,对于审判人员注重业务实践培训,对于技术性人员自然要进行专业技术培训;(5)法官培训还要区分地区,我国法院所处的地理位置、经济状况、风土人情等外在环境不同,不能一味将经济发达地区先进的理论盲目向各个地区法官推行,法官培训的内容应该以实际需求为标准更好解决实际问题。通过完善法官培训制度,提高法官思想觉悟与司法水平和能力,对于成绩优秀,业务成绩突出的法官应当给予更大的职级晋升机会,进而提高工资待遇。通过这样的奖励措施,既可以激励法官不断上进、努力提高业务水平,又可以让法院留住人才,稳定法官队伍建设。

  (五)构建法官职务豁免制度,加强法官权利保障

  法官责任豁免是世界上大多数国家所接受、认同的思想,按照美国学者布朗克(ThamsE.Plank)的观点,有限的司法豁免是司法独立的必然要求之一。法官责任豁免也是对于法官审判权利的保障,假如法官们在审理案件时,总是先想到如此判案,自己会不会承担相应的司法责任,那么,法官独立审判的原则将受到极大的破坏。

  相反,在我国不但法官职务豁免制度并未完全建立,而且还存在一项与之相反的“错案责任追究制度”.这一项开始于上世纪90年代的制度,至今在法院运行中产生着深远的影响。2012年河南省高院发布文件规定实行“错案责任终身追究制”即只要发生错案,无论在职还是调离或者退休,将对审案法官终生追责。笔者对此不敢苟同。笔者赞同下面观点:“只要法官尽到了应尽义务,即使案件真的发生了错误也不应当受到追究。也就是说,案件本身的正确与错误并不能连带影响法官的责任。”

  基于这种观点,有必要顺应发展潮流构建完整的法官职务豁免制度。首先,应当从立法上对此制度加以确认,提供明确的法律依据;其次,在程序上提供有效的保障措施,明确分类标准,哪类行为是责任豁免的,哪类行为是需要承担责任的;最后,废除错案责任追究制度,为法官职务豁免制度的建立扫清障碍;通过建立完善的法官职务豁免制度,能有效减轻法官审案的后顾之忧与精神上的压力,保障法官基本审判权的独立,对于缓解法官流失也会产生良好效果。

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